DEKLARATA PËR MEDIA – ANALIZË : STRATEGJIA E MAPL-SË 2009 – 2013 DHE VETËQEVERISJA LOKALE

05/07/2012

Prishtinë, 05 Korrik 2012 – INPO ka bërë një analizë “Strategjisë së MAPL-së 2009-2013 dhe Vetëqeverisjes Lokale”, ku nga kjo analizë janë identifikuar shumë probleme dhe sfida më të cilat ballafaqohen komunat në Kosovë. Institucionet shtetërore duhet t’i japin fund të qenit jo efektive dhe pak të përshtatura ndaj nevojave të shoqërisë. Për derisa procesi i integrimit në Bashkimin Evropian po bëhet udhëzuesi kryesor për të gjitha proceset dhe reformat përparimtare në Kosovë, Raporti i Progresit 2011 vlerëson se administrata publike në Kosovë ka shënuar progres të vogël apo të limituar. Në këtë kontekst INPO vlerëson se efikasiteti i komunave ka një peshë të veçantë sepse ndër institucionet tjera shtetërore janë edhe komunat (administratat komunale) ato që do të vënë në zbatim angazhimet që i ndërmerr Qeveria e Kosovës në kuadër të procesit të integrimit në Bashkimin Evropian.
Metodologjia e përdorur në këtë analizë është kombinimi i analizës politike deskriptive dhe analizës preskriptive. Përmes analizës politike deskriptive është paraqitur mënyra se si Ministria e Administrimit të Pushtetit Lokal (MAPL) e ushtron veprimtarinë e saj, konkretisht korniza institucionale-ligjore. Ky aspekt është paraqitur në kapitujt fillestar dhe përpiqet të paraqes politikën publike ashtu siç është, pra mënyrën si funksionon ministria, kompetencat, detyrat dhe obligimet që rrjedhin nga legjislacioni aktual në Kosovë.

Pas kapitujve fillestar përmes analizës preskriptive, duke hulumtuar praktikat e mira në rajon dhe më gjerë, INPO ka bërë përpjekje që të paraqes alternativa dhe rekomandime ndaj MAPL-së, në mënyrë që përmirësimi i gjendjes në nivelin qendror të ndikoj edhe në përmirësimin e funksionimit të Komunave të Kosovës. Pra qëllimi parësor i kësaj analize nuk është të merret vetëm me përshkrimin e çështjeve të efikasitetit dhe efektshmërisë apo çështjet se si bëhet politika nga MAPL, por në thelb synon që të analizoj planifikimin strategjik të MAPL-së dhe impaktin e drejtpërdrejtë të këtij planifikimi tek qeverisja lokale. Duke qenë pjesë e realitetit dhe duke vlerësuar se në Kosovë në përgjithësi ekziston një kuadër i avancuar ligjor, por me probleme të rëndësishme sa i përket zbatimit në praktikë, organizata INPO ka bërë përpjekje që duke përshkruar veprimtarinë e Ministrisë së Administrimit të Pushtetit Lokal, të analizojë planin zhvillimor strategjik të MAPL-së për periudhën 2009-2013. Dhe në mënyrë që vlerësimet dhe rekomandimet të jenë sa më pranë realitetit përveç të dhënave nga raportet e monitorimit të komunave kemi trajtuar edhe burime shkencore, materiale të tjera relevante siç është Karta Evropiane mbi Vetëqeverisjen Lokale dhe kemi bërë krahasime me zhvillimet në Republikën e Maqedonisë në fushat e njëjta me përgjegjësit e MAPL-së.

Ligji kryesor që rregullon marrëdhëniet mes nivelit qendror dhe lokal është Ligji për Vetëqeverisjen Lokale i cili bazohet në Kartën Evropiane mbi Vetëqeverisjen lokale që mes tjerash në nenin 9 të kartës theksohet se Vetëqeverisja Lokale është një deklaratë e rëndomtë nëse pas kompetencave të garantuara të komunave nuk qëndrojnë burime financiare me të cilat komunat disponojnë në mënyrë të pavarur. Komunat e Kosovës vazhdojnë të kenë shkallë të lartë të varësisë financiare nga qeveria qendrore. Në vitin 2011, nga buxheti i përgjithshëm i komunave prej 352 milionë eurove, vetëm 51 milionë euro janë mbledhur nga të hyrat vetjake.

Edhe për vitin 2012, të hyrat komunale totale planifikohen të jenë rreth 361 milionë euro, ku prej tyre vetëm 60 milion euro janë planifikuar të mblidhen nga të hyrat vetjake. Shprehur në përqindje do të thotë se mbi 80 % e buxhetit të përgjithshëm të komunave është planifikuar të vijë nga grandet qeveritare ndërsa vetëm 20 % nga burimet vetjake. Një shkallë e tillë e varësisë domosdo sjell kufizime të autonomisë lokale. Në këtë kontekst problem përbënë fakti se autoritetet qendrore nuk po i përkrahin aq sa duhet komunat që t’i rrisin të hyrat vetjake. Këtë fakt e paraqet edhe Raporti i Progresit i Komisionit Evropian për vitin 2011, ku thekson se “Kufizimet buxhetore dhe mungesa e qasjes në tokë mbeten pengesa madhore ndaj zhvillimit ekonomik të komunave’’.

Objektivat e parapara me planin strategjik 2009-2013
1. Vazhdimi i reformave në pushtetin lokal dhe decentralizimi gjithëpërfshirës;
2. Decentralizimi fiskal dhe zhvillimi ekonomik lokal i baraspeshuar;
3. Ngritja e kapaciteteve udhëheqëse moderne, administratë profesionale dhe drejtim kompetent me komunat;
4. Zhvillimi i demokracisë së drejtpërdrejtë, rritja e pjesëmarrjes së qytetarëve në vendimmarrje dhe në krijimin e politikave në nivelin lokal;
5. Fushat kryesore në të cilat do të angazhohet MAPL janë: Reformat në pushtetin lokal dhe vazhdimi i procesit të decentralizimit të kompetencave.

Objektivi strategjik 1. Vazhdimi i reformave në pushtetin lokal dhe decentralizimi gjithëpërfshirës.
Në kuadër të reformave në pushtetin lokal dhe decentralizimit theksohet se komunat e reja kanë nevojë për përkrahjen e Ministrisë që nga faza e organizimit, krijimit të kushteve teknike dhe infrastrukturore për punë. INPO nuk monitoron asnjë nga komunat e reja të krijuara në Kosovë, por për qëllime të analizës ka monitoruar zhvillimet në komunën e Kllokotit. ‘Komuna’ në fjalë nuk disponon me objektet e nevojshme infrastrukturore për të ushtruar veprimtarinë e saj, për derisa mund të thuhet se kjo komunë nuk është plotësisht funksionale, udhëheqësit e komunës, nëpunësit vazhdojnë të paguhen nga buxheti i Kosovës.

Objektivi strategjik 2. Decentralizimi fiskal dhe zhvillimi ekonomik lokal i baraspeshuar.

Me planifikimin dhe koordinimin e aktiviteteve zhvillimore ekonomike të komunave merret ekskluzivisht MAPL-ja, në bazë të Ligjit për menaxhimin e financave publike, Ministria e Ekonomisë dhe Financave (MEF) është e obliguar që të hartoj Kornizën Afatmesme të Shpenzimeve (KASH) , e cila përmban vlerësimet buxhetore për tri vitet e ardhshme. Këto të dhëna nuk flasin për zhvillim ekonomik lokal të baraspeshuar, për deri sa komuna me financimin total më të lart në Kosovë është komuna e Prishtinës me 63.371.731 Euro, kurse komuna me financimin komunal më të ulët për vitin 2013 është komuna e Parteshit me 957.696 Euro, që paraqet një dallim mjaft të madh e që më së paku mund të interpretohet si zhvillim ekonomik lokal i baraspeshuar.

Objektivi strategjik 3. Ngritja e kapaciteteve udhëheqëse moderne, administratë profesionale dhe drejtim kompetent me komunat.
MAPL në kuadër të aktiviteteve të saj vazhdimisht synon të rrit cilësinë e të udhëhequrit me komuna. Evidentimi i fushave për ngritjen e kapaciteteve njerëzore, duke krijuar programe për ngritje profesionale të udhëheqësve dhe trajnime të administratës komunale është një nga fushat kryesore në të cilat MAPL angazhohet. Kuptohet se ngritja e kapaciteteve udhëheqëse në komuna nuk është proces i lehtë, kërkon kohë dhe mjete. Por janë mjaft të shpeshta rastet kur në komunë punojnë persona jo të kualifikuar d.m.th që nuk kanë diplomuar (janë me shkolla të mesme), për derisa numri i personave që nuk punojnë dhe që janë të kualifikuar në fushat përkatëse është mjaft i lartë. Kjo tregon se MAPL duhet të analizoj mirë modulet e trajnimit që ofron për administratën komunale dhe në rast se komunat nuk kanë kapacitete njerëzore për qeverisje efektive atëherë të zëvendësohen me kuadër të ri, në vend se të vazhdohet me trajnime të kushtueshme.

Objektivi strategjik 4. Zhvillimi i demokracisë së drejtpërdrejtë, rritja e pjesëmarrjes së qytetarëve në vendimmarrje dhe në krijimin e politikave në nivelin lokal. Mirëpo edhe me gjithë përpjekjet e MAPL-së dhe rolin e rëndësishëm të Komunave, edhe më tutje ekzistojnë të dhëna se qeverisja lokale mbetet një problem për t’u shqetësuar. Në përgjithësi pushtetet lokale nuk i dëgjojnë kërkesat e qytetarëve dhe nuk interesohen për nevojat e tyre, transparenca dhe pjesëmarrja publike nuk përfillen nga disa zyrtar komunal që si rezultat po shkakton efektin e fajësimit të tërë komunës nga publiku. Pastaj, qytetarët nuk kanë qasje në dokumentet zyrtare, kurse edhe ato pak tubime publike që mbahen, përbëhen nga militantët e partisë dhe mbahen për qëllime fushatash. Duke pasur parasysh se e drejta e qytetarëve për të marr pjesë në çështjet e qeverisjes lokale nuk i është dhënë atyre nga ndonjë autoritet qendror apo lokal, por që kjo e drejtë buron nga fakti se organet e Vetëqeverisjes Lokale, Asambleja dhe Kryetari i Komunës, zgjedhën në mënyrë të drejtpërdrejt nga votat e qytetarëve. Më tej në mënyrë që qytetarët ta përmbushin rolin dhe përgjegjësinë e tyre si kontribues në financat komunale, MAPL duhet të angazhohet që komunat t’ia mundësojnë qytetarëve ta shprehin mendimin e tyre, dëshirat që i kanë, pritjet dhe prioritetet e tyre. Dhe sidomos të bëjë përpjekje që komunat e Kosovës të krijojnë mënyra dhe mjete me të cilat e kuptojnë mendimin e qytetarëve, me qëllim që ti përshtatin veprimet dhe aktivitetet e ndërmarra ndaj mendimit të qytetarëve. Pasi që kjo është mënyra më e mirë e përfshirjes së qytetarëve në krijimin e politikave në nivel lokal.

Në përgjithësi Plani zhvillimor strategjik i MAPL-së për periudhën 2009-2013 është i natyrës përshkruese dhe në vazhdimësi vendos standarde të përgjithësuara dhe në thelb mënyra se si do të realizohen veprimet nuk është mjaft e kuptueshme. Që do të thotë se MAPL me këtë plan zhvillimor nuk e vendos një strategji të qartë, që do të siguronte realizimin e misionit të saj në mënyrë efikase.

Flitet për vendimmarrjen më afër qytetarëve, por deri tani ka pak rezultate. Komunat vazhdojnë të mbesin të mbyllura për qytetarët dhe shoqërinë civile, transparenca dhe llogaridhënia nuk përfillet, kurse problemi më i madh mbetet komunikimi me qytetarët. Ndërsa rritja e pjesëmarrjes së qytetarëve në vendimmarrje renditet ndër objektivat e planit strategjik, ku si veprime për arritjen e këtij objektivi janë paraparë: fushata informative në media dhe ipet vlerësimi se ‘vetëdijesimi dhe pjesëmarrja e qytetarëve lidhur me rolin e tyre në vendimmarrje vazhdon të rritet’ . Pikërisht ky aspekt ngrit dilemën nëse këto janë masa veprimi që duhet të ndërmerren në mënyrë që të rritet pjesëmarrja e qytetarëve në vendimmarrje, apo janë vetëm vlerësime.

Gjatë procesit të monitorimit INPO, ka vërejtur se qytetarët hezitojnë dhe shfaqin plogështi të komunikojnë me institucionet komunale. Kjo në një far mënyre, nëse mund të themi, po rezulton me ‘bojkot’ të publikut ndaj procesit të politikë- bërjes, që duhet të përbëj preokupim serioz edhe për MAPL-në. Për arsye se ky problem jo vetëm që po e ulë përgjegjësin e Komunave si bërës të politikave por po e vë në pikëpyetje edhe vet misionin e Ministrisë së Administrimit të Pushtetit Lokal, që është përgjegjëse për aftësimin dhe forcimin e komunave në përmbushjen e mandatit të tyre ligjor.

Ndër masat zhvillimore të parapara me këtë plan strategjik janë edhe të drejtat e njeriut, ku duhet të theksohet se MAPL ka iniciuar krijimin e njësive për të drejtat e njeriut nëpër komuna, që do të thotë se ka krijuar një mekanizëm të qëndrueshëm për mbrojtjen e të drejtave të njeriut në nivelin komunal. Duke pasur parasysh se të vlerësosh se janë respektuar dhe zbatuar të drejtat e njeriut është një proces i ndërlikuar, është mjaft problematike të arrihen përfundime për respektim apo mos respektim të të drejtave të njeriut, por për INPO-n është shqetësues fakti se këto njësite janë mjaft pasive, përkundër përparësive që ligji ua garanton dhe i obligon, këto njësite nuk po i shfrytëzojnë.

Gjithashtu njësitet për të drejtat e njeriut në Komunat që INPO monitoron si duket nuk po e marrin mundimin që ti koordinojnë aktivitetet me OJQ-të në sferën e mbrojtjes dhe promovimit të të drejtave të njeriut që është edhe përgjegjësi e tyre, pastaj nuk kanë bërë ndonjë reagim për shkelje të të drejtave të njeriut, apo ndoshta Komunat janë aq të sofistikuara saqë nuk kanë bërë ndonjë shkelje ? Përfundimisht plani zhvillimor strategjik 2009-2013, është i mangët në aspektin profesional-shkencor, përveç ngecjeve të lartpërmendura, në këtë plan nuk prezantohet një metodologji e punës. Që zakonisht institucionet-ministritë krijojnë një ekip teknik me persona të kualifikuar të fushës së planifikimeve strategjike që në konsensus me vizionin dhe misionin e Ministrisë dhe analizimin e situatës ekzistuese (nevojave dhe problemeve) e hartojnë planin strategjik.

Me qëllim që MAPL t’i evitoj këto mangësi dhe probleme në të ardhmen, INPO rekomandon:

1. Strategjia aktuale e MAPL-së nuk korrespondon me realitetin .
Strategjia aktuale është e mangët në aspektin profesional-shkencor. MAPL domosdoshmërisht të hartoj një strategji të mirëfilltë për realizimin e objektivave të saj. Të mos hidhet në procesin e planifikimit strategjik, vetëm duke shqyrtuar misionin, krijimin e vizionit dhe duke përcaktuar qëllimet që do të arrihen në të ardhmen, pa një analizë të thellë të mjedisit të brendshëm dhe të jashtëm ku Ministria vepron (situatës aktuale), arritjeve dhe ngecjeve, sfidave dhe vështirësive, ajo që në gjuhën e planifikimit njihet si E-scan (Environmental scan) që zakonisht është e njohur si analiza SËOT, më konkretisht të zbatoj fazat e ciklit të politikë-bërjes që plani strategjik të mos mbetet një përmbledhje ‘statistikore’ që nuk ofron elemente cilësore.

2. Plani strategjik të përmbajë rezultate të matshme .
Posaqërisht të përcaktohen objektiva plotësisht të matshëm dhe të tregohet qartë mënyra se si do të realizohen objektivat. Ngase një plan pa rezultate të matshme nuk ofron mënyra për të vlerësuar suksesin e planifikimit strategjik.

3. Në procesin e planifikimit të përfshihen të gjithë aktorët relevant .
MAPL Të bashkëpunoj gjerësisht me Komunat,OJQ-të, Ministritë e tjera në fazën e mbledhjes së të dhënave, në mënyrë që të ketë një pamje sa më reale të ngecjeve,arritjeve, përparësive dhe mangësive si dhe të marr parasysh vërejtjet apo sugjerimet që Komunat,OJQ-të apo Ministritë i kanë në planin aktual (feedback), që të bëhen përmirësime në planin e ardhshëm.

4. Të ndërmerren veprime konkrete që të rritet pjesëmarrja e qytetarëve në procesin e politikëbërjes, të praktikohen parimet të cilat ‘demokracia’ i parasheh.
Në planin strategjik të MAPL-së në radhën e objektivave është edhe zhvillimi i demokracisë së drejtëpërdrejtë dhe rritja e pjesëmarrjes së qytetarëve në vendimmarrje. Por mbetet e pa qartë mënyra se si do të realizohet ky objektiv, përderi sa Ministria në planin e veprimit për realizimin e këtij objektivi jep dy ‘vlerësime’: a) vetëdijësimi dhe pjesëmarrja e qytetarëve lidhur me rolin e tyre në vendimmarrje vazhdon të rritet dhe ‘vlerësimi’ b) Pjesëmarrja e OJQ-ve dhe e shoqërisë civile në vendimmarrje shtohet vazhdimisht. Për t’iu shmangur paqartësis dhe ‘vlerësimeve’ të dyshimta për saktësinë e tyre, INPO duke u bazuar në qëllimet e pjesëmarrjes së qytetarëve në vendimmarrje dhe metodat demokratike për realizimin e këtyre qëllimeve ka krijuar një mini-tabel të rekomandimeve për rritjen e pjesëmarrjes së qytetarëve në vendimmarrje, që e ka huazuar nga Kansas State University. Si dhe të angazhohet për krijimin e mekanizmave për marrjen e mendimeve kthyese nga qytetarët.

5. Prishtina ende nuk e mban statusin e kryeqytetit të Kosovës .
MAPL të bëjë presion për zgjidhjen e statusit të Prishtinës, si dhe të ushtroj përgjegjësit e veta në raport me komunat që nuk po funksionojnë sipas standardeve të kërkuara për vetëqeverisje lokale.
6. Të bëhen llogaritje për shpenzimet që bëhen për mbështetjen e Komunave .
MAPL të bëjë analizë kosto-përfitim lidhur me modulet e trajnimit që ofron për komunat.Të analizohen kapacitetet e burimeve njerëzore nëpër komuna dhe nëse nuk i zotërojnë aftësitë që kërkohen për qeverisje efektive të bëjë presion që ato të zëvendësohen me kuadër të ri, në vend se të ofroj trajnime të kushtueshme dhe të jo të sigurta për arritjet. Po ashtu të veproj lidhur me kapacitetet njerëzore në MAPL, sidomos te mësimi i gjuhës angleze, ku në planin strategjik theksohet se do të nevojiten trajnime afatgjata. Ngase logjika e trajnimeve nuk është e arsyeshme kur ekzistojnë kuadra të kualifikuar.

7. Të shfrytëzohet më shumë kuadri kushtetues-ligjor .
MAPL është përgjegjëse për ngritjen e efektivitetit të Vetëqeverisjes Lokale, prandaj është e obliguar t’i shfrytëzoj kompetencat e veta dhe të ushtroj ndikimin e vet për depolitizimin e shërbimeve publike, e sidomos të angazhohet për pavarësimin e njësiteve për të drejtat e njeriut që funksionojnë brenda Komunave. Gjithashtu të vazhdoj me bartjen e kompetencave që akoma nuk janë bartur tek komunat, në mënyrë që komunat të pavarësohen financiarisht nga qeveria qendrore.

8. Një praktik e mirë në Mbretërinë e Bashkuar
INPO është e vetëdijëshme se mos-funksionimi i Komunave të Kosovës ndoshta po rezulton më pak prej një papërshtatshmërie të kontrollit politik prej sipër(nga MAPL) dhe ndoshta më shumë nga mungesa e trysnisë së qytetarëve prej poshtë. Nga kjo fushëpamje, zbatimi i dobët, veçanërisht në dhënien e shërbimeve publike, rezulton nga një fakt i njohur se ‘qeveria’ ashtu edhe komunat në mënyrë tipike veprojnë jashtë mekanizmit të tregut dhe zakonisht kanë monopolin e dhënies së ‘shërbimeve’ të veta. Kjo ndoshta është edhe arsyeja pse zyrtarët e ‘qeveris’ dhe komunave në përgjithësi mund t’ia lejojnë vetës të jenë të ngathët e të pa dobishëm, sepse ndryshe nga biznesi privat, nuk janë të detyruar ta kënaqin klientin. Një praktik e mirë në përgjigje të kësaj situate ka qenë përdorimi i treguesve të performancës që i lidhin shërbimet publike me një grup ‘standardesh realizimi’ e që efektivisht imitojnë konkurrencën e tregut, duke e dënuar performancën poshtë standardit. Kjo ide u përdor në Mbretërinë e Bashkuar nga qeveria Major në formën e nismës së Kartës së Qytetarëve(1991). INPO rekomandon që MAPL të analizoj ‘kartën e qytetarëve’ dhe të shikoj mundësitë e aplikueshmërisë në kontekstin kosovar.